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《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》的理解

律师文集 03-17 132

《最高人民法院关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),已于2022年3月1日实施。该《解释》的出台,对于人民法院依法审理涉执行司法赔偿案件,充分保障公民、法人和其他组织的合法权益,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,具有重要意义。

  一、总体原则

  (一)充分保障救济权利

  国家赔偿法立法目的之一是为了保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利。《解释》在吸收实践成果的基础上,在保障赔偿请求人国家赔偿程序和实体权利方面均作出了一系列规定。比如《解释》第二条适度降低了申请国家赔偿的立案门槛,第五条赋予了赔偿请求人在执行程序终结前申请国家赔偿的例外权利,第十四条和第十六条将实际损失纳入赔偿范围,上述规定对于已在执行程序中权益遭受侵害的赔偿请求人给予了最大限度的司法保护。

  (二)保证执行工作正常顺利开展

  在制定过程中,有观点认为《解释》的出台会使得执行工作举步维艰、动辄得咎。其实不然,纵观《解释》的总体思路和具体规定,出发点均立足于执行实际和赔偿实际,其目的是为进一步规范执行行为而非追偿追责。比如,《解释》中关于违法归责和过错归责多元归责原则以及责任排除情形等规定均体现了依法支持合法执行行为,保证执行工作正常顺利开展的原则,有效避免因“手臂过长”而妨害执行工作之可能。又如,《解释》中关于救济途径的衔接规定系以执行救济优先为原则,最大限度上在原有法律规定框架内充分尊重执行部门的先行判断。同时,对不予认定执行错误和不承担赔偿责任的情形进行了规定,合理划定执行工作的责任界限。

  (三)有效发挥监督职能

  国家赔偿法立法目的之二是为了促进国家机关依法行使职权,故国家赔偿兼具权利救济和权力监督双重功能。如鸟之两翼,不可偏废。国家赔偿对监督执行工作的优势日益显现,不失为纪检监督和执行部门自身监督以外的有效途径。一方面,国家赔偿委员会作为人民法院相对超脱的第三方,通过对个案的具体、深入和全面审理,往往能够发现执行工作中的深层次问题,从而达到“审理一案,规范一片”的效果。另一方面,国家赔偿以金钱给付作为主要赔偿方式,以追偿追责作为后盾,其作为一种相对柔性监督方式,赔偿义务机关可以通过后续执行手段弥补过错,避免赔偿。无论是赔偿请求人还是赔偿义务机关,均可接受。

  调研表明,错误执行赔偿案件对执行工作监督作用明显:一是可以有效监督执行不作为、消极执行问题。从浙江审理错误执行赔偿案件的实践看,有些看似已经穷尽执行措施但仍无法执行到位的执行案件往往在进入国家赔偿程序后出现转机。二是及时预警执行工作中的问题。近年来,错误执行赔偿案件暴露出执行工作存在的不少新情况、新问题。例如,执行中误录入失信被执行人名单系统或者采取限制措施、未将已经履行完毕的被执行人解除限制措施等,在审理此类案件中均可及时预警从而有效规范执行行为。三是有利于发现执行工作的廉政风险点。针对执行系统存在的廉政风险,纪检监察部门虽采取了一系列措施,但依然难以杜绝执行中的廉政问题。而国家赔偿通过个案审查这一独有的监督方式,有效拓展了全方位多角度监督执行工作的路径。

  二、主要内容

  (一)调整范围

  《解释》第一条对涉执行司法赔偿案件的内涵与外延进行了界定,错误执行赔偿、违法司法罚款和违法司法拘留案件均可以以本《解释》作为审理依据。

  需要说明的是,执行权包括执行实施权和执行审查权。执行实施权的范围主要是财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项;执行审查权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项。《解释》第一条规定的执行措施和强制措施均属于执行实施行为,故执行审查行为应排除在涉执行司法赔偿案件的受案范围之外。

  (二)错误执行情形

  《解释》第二条对错误执行情形进行了列举式规定,系在《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第五条规定的基础上进行了完善。第一,有效整合,合并类似情形。比如,将《若干解释》关于生效法律文书的规定合并规定为“执行未生效法律文书,或者明显超出生效法律文书确定的数额和范围执行的”;将涉及案外人、财、物的规定修改合并为“违法执行案外人财产,或者违法将案件执行款物交付给其他当事人或者案外人的”。第二,及时吸收,回应现实问题。执行实践纷繁复杂,新问题、新情况层出不穷,如轮候查封的法院违法执行首封法院已查封的执行财产,网络拍卖中违法撤销拍卖,违法纳入失信被执行人名单、采取限高措施和限制出境等问题屡见不鲜。上述情形均在第二条中有所体现。第三,科学区分,合理界定条件。《解释》第二条与《若干解释》第五条的规定相比,最为明显的变化为删除了关于损害后果的规定。比如,《若干解释》关于拖延执行或者不执行、应当恢复执行而不恢复中有“导致被执行财产流失”之规定;不履行监管职责中有“造成财产毁损、灭失”之规定;对不宜长期保存的物品有“造成物品毁损或者严重贬值”之规定。但在《解释》中,上述关于损害后果的规定均被删除,仅对违法行为本身进行表述,该做法更加科学地厘清了案件受理条件和赔偿要件的区别。

  (三)赔偿义务机关的确定

  如何确定委托执行案件的赔偿义务机关,国家赔偿法及相关司法解释并无明确规定。2017年《最高人民法院关于严格规范执行事项委托工作的管理办法(试行)》实施后,对执行事项委托的情形进行了明确和规范。原则上要通过事项委托方式办理,不提倡将全案委托执行。基于上述规定及日渐成熟的执行实践,本《解释》第四条对事项委托执行案件中的赔偿义务机关确定作出了明确,即“人民法院将查封、扣押、冻结等事项委托其他人民法院执行的,公民、法人和其他组织认为错误执行行为造成损害申请赔偿的,委托法院为赔偿义务机关”。之所以将因事项委托中的赔偿义务机关确定为委托法院,是因为受托法院在此过程中并未行使司法判断权。在委托法院对委托执行事项已作出相应执行裁定,受托法院亦在已确定的执行范围和执行对象内采取执行措施的情况下,因错误执行引发的赔偿案件应由委托法院作为赔偿义务机关。

  (四)申请赔偿的时机

  根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释(一)》第八条之规定,赔偿请求人申请国家赔偿应在执行程序终结后提出。在实践中,终结本次执行程序的案件大量存在,绝大多数客观上已无法继续执行或无恢复执行之可能,但又不符合终结执行的要求。对此,《解释》第五条对执行程序终结原则及例外进行了规定,对于包括终本案件在内的其他可在执行程序终结前提出的情形进行了列举。具体规定为:公民、法人和其他组织申请错误执行赔偿,应当在执行程序终结后提出,终结前提出的不予受理。但有下列情形之一,且无法在相关诉讼或者执行程序中予以补救的除外:(一)罚款、拘留等强制措施已被依法撤销,或者实施过程中造成人身损害的;(二)被执行的财产经诉讼程序依法确认不属于被执行人,或者人民法院生效法律文书已确认执行行为违法的;(三)自立案执行之日起超过五年,且已裁定终结本次执行程序,被执行人已无可供执行财产的;(四)在执行程序终结前可以申请赔偿的其他情形。赔偿请求人依据前款规定,在执行程序终结后申请赔偿的,该执行程序期间不计入赔偿请求时效。

  需要强调的是,第一款第三项关于终本程序申请国家赔偿的启动时点,最高人民法院在制定过程中一度形成多种意见,最终确定了“自立案执行之日起超过五年,且已裁定终结本次执行程序”这一相对合理的判断标准。“未发现被执行人有可供财产执行”应理解为经人民法院穷尽财产调查措施,被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜执行的情形。

  (五)执行救济与国家赔偿的衔接

  在“确赔合一”制度下,国家赔偿立案是否以赔偿请求人穷尽执行救济为前提,《解释》第六条对此作出明确回应,即公民、法人和其他组织在执行异议、复议或者执行监督程序审查期间,就相关执行措施或者强制措施申请赔偿的,人民法院不予受理,已经受理的予以驳回,并告知其在上述程序终结后可以依照《解释》第五条的规定依法提出赔偿申请。公民、法人和其他组织在执行程序中未就相关执行措施、强制措施提出异议、申请复议或者申请执行监督,不影响其依法申请赔偿的权利。

  对执行行为是否进行合法性审查,理论和实践争议较大。《解释》第七条采用目前共识度较高的观点,即原则上可以作为根据。具体规定为:经执行异议、复议或者执行监督程序作出的生效法律文书,对执行行为是否合法已有认定的,该生效法律文书可以作为人民法院赔偿委员会认定执行行为合法性的根据。除非赔偿请求人对执行行为的合法性提出相反主张,且提供相应证据予以证明的。

  (六)归责原则

  错误执行赔偿案件的归责原则一直以来存在一定争议。虽然在一般意义理解上,错误指向结果,违法指向行为,故此类案件似乎应适用结果归责原则。但对错误执行赔偿案件归责原则的理解不应囿于“错误”一词的表述,而逃逸于国家赔偿法确定的违法归责原则之外。违法归责中的违法应作广义之理解,即在对侵权行为是否违法进行审查的同时,也包含了对过错的判断。在审理此类案件过程中,对于过错标准的把握应结合执行工作实际进行确定,过高则不利于规范性,过低则禁锢灵活性。结合本《解释》第二条第(二)项“发现被执行人有可供执行的财产,但故意拖延执行、不执行,或者应当依法恢复执行而不恢复的”和第(六)项“对执行中查封、扣押、冻结的财产故意不履行或者怠于履行监管职责的”关于“故意”和“怠于履行”之规定,如果执行人员在履职过程中存在故意和重大过失,应认定为存在过错。

  (七)赔偿范围

  实践中,如何界定国家赔偿法规定的直接损失,均存在不同认识。一般而言,直接损失是指因遭受不法侵害而使现有财产必然减少或消灭,是既得利益的丧失或现有财产的减少。间接损失则是可得利益的丧失或未来财产的减损,是相对人未实际取得的期待利益,不能排除因意外情况的发生而导致无法实际取得的风险。但有时直接损失和间接损失之间存有模糊地带,比如正在出租的房屋因错误执行导致流失或灭失,该房屋的租金损失如何认定。在司法实践中,已有法院将该租金损失认定为既得利益丧失的实际损失,并予以赔偿。《解释》在充分吸收实践经验的基础上,将“直接损失”扩大解释为“实际损失”。但应当指出,实际损失必须具备合法性,如高利贷等违法支出不受法律保护,不应当纳入赔偿范围。

  (作者单位:浙江省高级人民法院)

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